Tuesday, 3 December 2019


Wie liever niets verandert, moet een cultuurproject beginnen

Aantekeningen naar aanleiding van berichten over de Belastingdienst[*]

Huibert de Man[†], Geldrop

Media horen de klok luiden

De media waren er vol van. Van artikelen in Trouw tot in het programma van Lubach ging het over de ‘cultuur’ van de Belastingdienst. Een onderzoek van de FNV liet zien dat vrijwel iedereen die geantwoord had op de enquête, ontevreden was. Het woord ‘angstcultuur’ werd veel gebruikt. De onthullingen van een klokkenluider over de manier waarop medewerkers door hun superieuren waren aangespoord om in strijd met de wet te handelen, waren een belangrijke achtergrond voor het FNV-rapport, dat niet voor niets de titel kreeg ‘Hoor de klok luiden’. Maar daarin ging het ook over heel andere dingen, zoals werkomstandigheden, inrichting van kantoren, slecht functionerende computersystemen en inadequate scholing. De algemene noemer was echter de ‘cultuur’ die niet deugde; daarbij sloot het rapport aan bij eerdere interne onderzoekingen en projecten in het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst. Voor het verbeteren van de Belastingdienst ging het niet alleen om de drie pijlers ‘personeel, ICT en Sturing en Beheersing’. Een vierde pijler moest worden ontwikkeld in het cultuurtraject ‘Wij zijn de Belastingdienst’. Bij de Belastingdienst ziet men deze cultuurverandering als een zaak van alle medewerkers.

Is cultuur een knop om aan te draaien?

Maar is het wel zo handig om de problemen van de Belastingdienst in één woord samen te vatten als ‘cultuur’?  Misschien wel, want als er één knop is waar je aan moet draaien om alle problemen in één keer op te lossen en die knop is ‘de cultuur’, dan zou je dus de diepere oorzaak aanpakken van integriteitsproblemen op het managementniveau, motivatieproblemen van medewerkers, falende samenwerking in projecten en leiderschapsproblemen binnen teams, om maar een paar dingen te noemen. En dat in een organisatie waarin meer dan 25 duizend medewerkers rond 10 miljoen aangiften afhandelen in zeer complexe en geautomatiseerde administratieve processen binnen een complex en steeds veranderend juridisch kader. Ik ben echter bang dat zo’n knop niet bestaat en ik weet zeker dat ‘cultuur’ niet zo’n gemakkelijke knop is om aan te draaien. Dit geldt zeker niet alleen voor de Belastingdienst, die nu toevallig in het nieuws is, maar evenzeer voor andere grote administratieve publieke organisaties die met vergelijkbare problematiek kampen (denk aan UWV, NVWA).

Extreme complexiteit en voorspelbare problemen

Dat een organisatie als de Belastingdienst problemen heeft, waarvan sommige ernstig, hoeft niet te verbazen. Mij verbaast het eerder dat er zoveel goed gaat, als je de complexiteit ervan in ogenschouw neemt: zeer complexe administratieve processen ingebed in informatietechnologie, doorlopende veranderingen in werkprocessen vanuit de politiek, grote mate van zichtbaarheid voor het publiek, een management dat ingeklemd zit tussen de politiek-bestuurlijk opdrachtgever, de eigen werknemers (en vertegenwoordigers daarvan) en de belastingplichtige burgers en bedrijven. En dit met personeel dat na jarenlange vergrijzing nu weer met jongere medewerkers wordt aangevuld, met als mogelijk gevolg een generatiekloof binnen de organisatie. Dat er in zo’n organisatie niet meer mis gaat dan het geval is, is eigenlijk verbazingwekkend.

Hoe pakken we problemen aan?

Maar problemen moeten worden opgelost. Waar managers niet-integer gedrag aanmoedigen, moet dit worden aangepakt. Als medewerkers zich onveilig voelen, kun je dat niet eenvoudig zo laten. En waar de eenzijdige nadruk op meetbare resultaten (‘afrekencultuur’) ten koste gaat van samenwerking en motivatie, moet je wel kijken hoe je het prestatiemanagement vorm wilt geven. Alleen, moet je dat dan ‘cultuur’ gaan noemen en moet je dan ‘cultuurprojecten’ gaan starten? Ik sluit niet uit dat je onder deze noemer nuttige dingen kunt doen – en in veel organisaties gebeurt dat ook – maar ik zie vooral nadelen.

Cultuur is breed en weinig tastbaar

Allereerst is ‘cultuur’ een breed en weinig tastbaar begrip. Het gaat in het algemeen om de (vaak verborgen) spelregels die het gedrag van mensen in een groep of organisatie bepalen. Die zijn niet direct te zien. Als je zo kijkt, praat je dus niet meer over wat mensen feitelijk met elkaar doen, maar over achterliggende principes, normen, waarden en vooronderstellingen. Voor een analyse kan dat nuttig zijn, maar wat doe je ermee? Voor het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst legde een rapport bloot, wat de ‘spelregels’ waren die het gedrag van managers kennelijk bepaalden, zoals  ‘Zorg dat de bewindspersonen niet in de problemen komen’. Dat levert een fraai plaatje op van de ‘cultuur’ op managementniveau, maar wat kun je daarmee dan doen? Het is dan alsof je de zichtbare wereld van het gedrag van de managers door een onzichtbare wereld van de spelregels vervangt. Wordt het gedrag daardoor gemakkelijker te veranderen? Je loopt het risico dat het gesprek over gedrag verandert in een abstracte discussie over de cultuur. En praten over de cultuur verandert organisaties meestal niet.

De illusie van de cultuur als ‘ding’

Een ander probleem is dat we de abstractie ‘cultuur’ gaan zien als een ‘ding’ dat we kunnen veranderen. Als men binnen de Belastingdienst de cultuur als een vierde poot gaat zien om de organisatie mee in te richten, dan ontstaat de illusie dat je cultuur kunt ontwerpen, implementeren en aanpassen zoals andere managementinstrumenten. Maar cultuur is toch in de eerste plaats een neerslag van langdurige leerprocessen tussen mensen, een collectief geheugen over de manier waarop ze samen dingen doen. Wie er dan even een nieuwe cultuur in wil ‘pluggen’ komt bedrogen uit. En daarbij komt ook nog dat cultuur nauw verweven is met de andere pijlers van organisatieontwerp, zoals de inrichting van werkprocessen en systemen van sturing en controle. Door cultuur als een apart ding te zien, vergeet je dat de sleutel tot verandering ervan wel eens in een ander beoordelingssysteem, kantoorontwerp of selectiebeleid kan zitten.

Het is altijd de cultuur van de ander

Door cultuur als een ‘ding’ te zien, creëren we ook de illusie dat wij zelf buiten de cultuur staan. Het management kan dan praten over de cultuur van de medewerkers die anders moet en daarvoor ‘instrumenten’ zoeken. Medewerkers kunnen de cultuur van het management als oorzaak aanwijzen van al hun problemen. Cultuur gaat dan steeds over ‘de ander’, wiens cultuur niet deugt. Ook in de publiciteit rond de cultuur van de Belastingdienst zien we dit. Staatssecretaris Menno Snel vond het ‘hoog tijd om de menselijke kant meer aandacht te geven’ en wilde daarom aan de cultuur gaan werken. Maar de FNV schreef vervolgens:
Een prima initiatief om de menselijke kant meer aandacht te geven, vindt FNV Overheid. Maar de staatssecretaris legt met zijn slogan de bal wel heel nadrukkelijk bij de medewerkers neer. Terwijl die juist willen dat een verandering vanuit de top van de organisatie komt.’
Zo ontstaat er dus een pingpongspel tussen partijen over wie nu eigenlijk de cultuur moet veranderen, met als impliciete boodschap ‘ik hoef niet te veranderen’. Dat de staatssecretaris zowel als de FNV oorzaak is van de cultuur die men wil veranderen, blijft buiten beeld.

Maak problemen kleiner en concreter

Cultuur maakt problemen dus vager, groter en breder. Tevens leg je met dit begrip een probleem gemakkelijk bij een ander neer, terwijl je jezelf ervan distantieert. Wat dan wel? Ik denk dat we allereerst moeten vermijden om concrete aanwijsbare problemen abstracter en minder tastbaar te maken door gebruik van het woord ‘cultuur’. Problemen worden hanteerbaar door ze op een intelligente manier juist kleiner en concreter te maken. Dat betekent dus ook dat we niet alle problemen van een organisatie op een hoop moeten gooien om ze dan als geheel op te lossen. En zeker moeten we de verleiding weerstaan om bij een oplosbaar probleem dieper naar ‘oorzaken’ te graven totdat het zo complex is dat we er niet meer uitkomen. Dat is garantie voor het niet oplossen van problemen.

Pak de harde ontwerpproblemen van de organisatie aan

We hoeven het woord cultuur niet weg te gooien - het idee van vaak verborgen spelregels die het handelen in groepen bepalen blijft heel nuttig - , maar we moeten ook beseffen dat het ‘harde’ managementinstrumentarium vaak beter in staat is om gedrag te sturen dan ‘cultuurinterventies. Denk aan de manier waarop we processen inrichten en onze planning en control vormgeven. Maar ook de technologie van de organisatie is dermate bepalend voor wat mensen ermee kunnen doen en hoe ze met elkaar kunnen samenwerken, dat daar sleutels liggen voor verandering. Een aanpak waarin je de cultuur als aparte poot ziet van de organisatie, los van de harde organisatie-inrichting en technologie, belooft symbolische projecten met weinig praktisch effect. In organisaties zoals de Belastingdienst is het daarom zaak om eventuele projecten onder de vlag van cultuur in te bedden in concrete door medewerkers ervaren problematiek en te koppelen aan herontwerp van structuren, processen en technologie (ICT).  Maar wie liever niets verandert, moet gewoon een cultuurtraject beginnen.

Bronnen


27 november Metro: onrust op de werkvloer

27 november NOS over angstcultuur

12 november 2019  Trouw: Belastingdienst handelde jarenlang in strijd met wet

november 2019: rapport FNV ‘Hoor de klok luiden’

19 okt 2019 Trouw

10 juli 2019: column van Bennebroek over cultuurverandering (met voorbeeld Belastingdienst)


2 juli 2019 NRC

2 juli  2019 Eerste voortgangsrapportage op het Jaarplan 2019 Belastingdienst

28 mei 2019 Rapport Ongeschreven Regels









[*] Deze notitie berust uitsluitend op berichten die via Internet verschenen. Het is niet meer dan een persoonlijke reflectie op basis van beperkte gegevens.

[†] Socioloog, met ervaring als universitair hoofddocent in Groningen, Heerlen en Maastricht op het gebied van organisatiekunde, met nadruk op organisatieontwerp, organisatieverandering en organisatiecultuur.

Monday, 25 February 2019

Het einde van de leiderschapsrol van Amerika in de wereld








 De keizer verlaat zijn troon; wat doen de koningen? En wie onderhoudt de tuin?
Het einde van de leiderschapsrol van Amerika in de wereld: drie boeken

Huibert de Man, maart 2019



Met Trump in het Witte Huis nemen de Verenigde Staten versneld afscheid van hun leidende rol in de wereld: kampioen van de vrijhandel, hoeder van parlementaire democratie en mensenrechten, wereldpolitie en bewaker van het internationaal recht. Al onder voorgaande presidenten was deze terugtrekkende beweging zichtbaar, maar vooral onder Trump werd het einde van de rol duidelijk die de Verenigde Staten sinds de Tweede Wereldoorlog had gespeeld. Deze ontwikkeling vindt plaats te midden van wereldwijde geopolitieke verschuivingen. De opkomst van China als wereldmacht en het optreden van het Rusland van Poetin baren landen zorgen die meer dan een halve eeuw op het leiderschap van Amerika rekenden. De veiligheidsconferentie in München van afgelopen februari liet deze ongerustheid zien (zie verwijzing bij literatuur).

Er zijn inmiddels vele publicaties verschenen over het thema van het zich terugtrekkende Amerika en het Westen dat haar leidende rol verliest. Over twee boeken, met volledig verschillende invalshoeken, maak ik hier een aantal opmerkingen. Het eerste boek, van Daalder en Lindsay (2018), kijkt heel direct naar het opereren van de Amerikaanse regering onder leiding van Trump. Het boek presenteert het beeld van een lege troon voor de weigering om een leidende rol te blijven spelen. Een vergelijkbare metafoor gebruikt de Joods-Franse filosoof Lévy, die in een brede filosofische reflectie op de crisis van de westerse beschaving het beeld gebruikt van een ten onder gaand keizerrijk. Naar aanleiding van gebeurtenissen rondom de Koerden in Irak, en geïnspireerd door Bijbelse verhalen, ontwikkelt hij het beeld van vijf koninkrijken die het keizerrijk bedreigen als het Westen het laat afweten. Het gaat om vijf landen zonder democratische idealen: Iran, Turkije, Rusland, Saoedi-Arabië en China.  

Heel verschillende boeken en een vergelijkbare boodschap: als Amerika het laat afweten, dan is de internationale liberale orde in gevaar. Daalder en Lindsay laten in een gedetailleerde analyse van het optreden van Trump zien, hoe hij stap voor stap deze orde afbreekt. Hij luistert niet naar zijn adviseurs en ontdoet zich van wie zich in zijn omgeving kritisch opstelt. Zijn conclusie staat bij voorbaat vast: multilaterale verdragen kosten geld en leveren niets op; vrijhandel is slecht voor Amerika. En hij steekt zijn bewondering voor autoritaire leiders niet onder stoelen of banken. Dit verhaal is in hoofdlijnen bekend voor wie het internationale nieuws regelmatig volgt. Door de nauwgezette weergave in dit boek wordt het relaas echter des te meer ontluisterend: een snelle afbraak van een internationale orde, die in tientallen jaren is opgebouwd zonder rationele onderbouwing of oog voor de effecten. Trump, die zichzelf graag als ‘dealmaker’ ziet, bleek in de praktijk vooral een effectieve ‘deal breaker’.  Van bilaterale afspraken komt weinig terecht en het effect van de aanpak is vooral dat de Verenigde Staten steeds meer alleen komen te staan.

Hoe is deze verzwakking van Amerika, paradoxaal onder het motto ‘let’s make America great again’ mogelijk?  In het boek van Daalder e Lindsay ligt de nadruk vooral op Trump zelf: zijn gebrek aan kennis en ervaring in internationale politiek en de ineffectiviteit van zijn handelen. Weinig aandacht is er dit boek voor de context die de president kennelijk de mogelijkheid geeft om zo te handelen en voldoende steun te verwerven voor een een volstrekt ineffectief internationaal optreden. Daarvoor zou aandacht voor het populisme en de beperkte betekenis van feiten in de politieke discussie (de rol van nepnieuws) nodig zijn geweest. Maar deze interne analyse krijgt weinig aandacht. Voor Daalder en Lindsay is het nog steeds mogelijk dat Amerika zijn leidersrol herstelt, zeker omdat andere landen, bijv. in Europa, deze rol nog steeds willen ondersteunen.

Dit optimisme wordt niet gedeeld door auteurs die Trump niet als een oorzaak, maar als een symptoom van de crisis zien. Dat geldt zeker voor Bernard-Henri Lévy, die de nadruk legt op een beschavingsprobleem. Hij benadert als filosoof de geschiedenis als product van de menselijk geest en put in zijn interpretatie uit de gehele geschiedenis van de Europese filosofie, van Plato tot Kant en Hegel, van Rousseau tot Nietzsche, Foucault en postmoderne Franse filosofen, van wie hij (kennelijk) aanneemt dat de lezer met hun werk vertrouwd is. Daarnaast laat de auteur zich inspireren door religieuze geschriften uit de Joodse traditie, zoals de Thora, die de lezer ook geacht wordt te kennen.

Voor Lévy ligt de basis van het westerse ‘imperium’ in twee verhalen die ons vanuit onze Griekse en Joodse wortels vergezellen. Het eerste is het verhaal van Vergilius over de oorsprong van de beschaving in Troje. Deze beschaving is steeds verder naar het Westen gegaan totdat zij Amerika bereikte. Het tweede verhaal is dat van Jerusalem: de hoop van de stichters van Amerika om daar een tweede Jerusalem te vinden. Op deze twee verhalen, waartussen de nodige spanning bestaat, berust het imperium. Deze beschaving gericht op vooruitgang, vrijheid en menselijkheid dreigt in onze tijd haar energie en overtuigingskracht kwijt te raken. Lévy geeft een scherpe analyse van de manier waarop communicatie via internet voorstellingen van waarheid heeft ondermijnd en vervangen heeft door aantallen ‘likes’.  Zo ontstaat een geestelijke leegte die het Westen zijn rol ontneemt als voorvechter van vrijheid en waarheid. Dit op zijn beurt schept ruimte voor populistische politici die behendig de emoties van mensen bespelen, maar de waarden die het Westen vertegenwoordigde, niet serieus nemen. Als op die manier het ‘keizerrijk’ van het Westen verzwakt, zijn er koningen die het vacuüm willen vullen. Lévy illustreert dit met de rol die een aantal autoritair geleide landen spelen in conflicten in het Midden-Oosten. Hij gelooft overigens niet dat zij echt in staat zijn om de rol van het Westen over te nemen, omdat ze een eigen overtuigend verhaal missen; ze bieden vooral nostalgie naar een groots verleden (bijv. het Ottomaanse rijk, de Chinese keizertijd). Overigens lijkt Lévy weinig kennis van ‘koninkrijken’ als China en Turkije te bezitten, behalve dat zij de westerse opvattingen over waarheid, democratie en vrijheid niet delen. Hij benadert deze andere landen vanuit zijn eigen wortels in  de Europese en joodse filosofie. Ondanks zijn pessimisme ziet Lévy geen determinisme van het ineenstorten van het Westen. Ook hij pleit voor herstel van waarden en van het eigen verhaal van de westerse beschaving.

Evenmin als Lévy ziet de politieke wetenschapper Kagan de oorzaak van de verzwakking van het Westen in het handelen van Trump. Het optreden van deze president past in een ontwikkeling die al langer gaande was, waarin de bereidheid om de sinds de tweede wereldoorlog opgebouwde wereldorde actief (militair, politiek en economisch) te ondersteunen verminderde. Deze liberale wereldorde, waarin democratie en vrijheid binnen landen samenging met vrijhandel tussen landen en het einde van traditionele geopolitiek, was volgens Kagan geen natuurlijke of noodzakelijke ontwikkeling. Er is geen ‘einde van de geschiedenis’ (Fukuyama) waarin de gehele wereld het liberale model deelt. Integendeel, de liberale orde die sinds de tweede wereldoorlog heeft bestaan en die (volgens Kagan) de basis vormde van de mondiale groei van de welvaart, is een resultaat van actieve inspanning geweest onder leiding van de Verenigde Staten. En zonder voortdurend onderhoud zal de wereld terugvallen naar een ‘natuurlijke’ situatie van nationalisme, sterke leiders en geopolitiek. Dit pessimistische mensbeeld inspireert de metafoor van het boek: het onkruid groeit terug als je de tuin niet onderhoudt. Kagan legt in dit verhaal niet de nadruk op de Koude Oorlog tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie , maar op de manier waarop er een orde is ontstaan waarin rivaliteiten en conflicten tussen landen zich niet opnieuw konden ontwikkelen door de sterke rol van de Verenigde Staten. Duitsland en Japan groeiden uit tot sterke economieën, zonder dat andere landen zich bedreigd hoefden te voelen. Geopolitiek werd vervangen door geo-economie. De militaire aanwezigheid van de Verenigde Staten buiten het eigen grondgebied en de vorming van bondgenootschappen (economisch en militair: bijv. NAVO en EU) waren essentieel voor het ontstaan van een geliberaliseerde wereldeconomie. Kagan ziet echter het onkruid teruggroeien, nu de tuinman niet meer bereid lijkt om het onderhoud te doen. Onder Obama noch onder Trump is er in Amerika veel draagvlak voor het noodzakelijke onderhoud van de wereldorde; in Europa wint het populisme en staat de democratie onder druk. Rusland, Turkije en China vertegenwoordigen andere modellen dan de liberale democratie.
Kagan zou graag zien dat de Verenigde Staten hun rol weer serieus gaan nemen, nu het nog kan. Uit puur eigenbelang zou het land dat moeten doen; daarvoor draagt het boek de argumenten aan. Kagan appelleert aan de rationaliteit van regeringen, die moeten inzien dat de kosten van een gebrek aan onderhoud van de internationale orde onmetelijk groot kunnen zijn. Als lezer kun je je wel afvragen wie in de huidige omstandigheden in staat is zijn adviezen in handelen om te zetten.

Drie totaal verschillende boeken over het thema van de teloorgang van de ‘pax americana’. Ze hebben gemeenschappelijk dat zij uiting zijn van de teleurstelling in dit einde van de Verenigde Staten als hoeder van de liberale orde in het licht van de kans die daarmee niet-liberale en autoritaire systemen van bestuur krijgen. Op een verschillende manier zijn de drie auteurs alle drie conservatief: angst voor het einde van een manier van denken en leven staat voorop. Daalder en Lindsay verlangen terug naar een tijd waarin de leiding van de Verenigde Staten in handen was van mensen die hun buitenlandse strategie op kennis en rationele argumenten wilden baseren. Lévy gruwt van het verlies van Europese opvattingen over waarheid, vrijheid en menselijkheid in een door internet gedomineerde samenleving. Kagan kijkt terug op de ongelofelijke prestatie van de Verenigde Staten om met bondgenoten een wereld te creëren waarin handel en welvaart konden groeien, terwijl militaire conflicten beperkt en beheerst konden worden.

Wat hebben de boeken ons te bieden als het om de toekomst gaat? Daalder en Lindsay blijven teveel gevangen in de beschrijving van wat er in en rond het Witte Huis gebeurt om een perspectief op de wereld te ontwikkelen. Lévy levert vooral intelligent filosofisch commentaar op wat hij ziet, maar zijn blik is die van een Europese intellectueel die zich niet echt heeft verdiept in wat er in landen als China gebeurt. Kagan doet, zoals gezegd, een oproep aan het Westen om het verstand te gebruiken en weer in de wereldorde te gaan investeren, maar ook dat is een oproep om het verleden te herstellen. Met alle interessante vragen die deze boeken oproepen, leveren ze weinig perspectief op voor wie de toekomstige wereldorde wil helpen ontwerpen. Daarvoor zou je je moeten richten op wat buiten de vertrouwde kaders valt, je zou je het onvoorstelbare moeten voorstellen. Het gaat immers bij de toekomst van de internationale verhoudingen om radicale onzekerheid.


Bronnen


Daalder, Ivo H. And James L. Lindsay (2018), The Empty Throne: America’s Abdication of Global Leadership. New York: Public Affairs, Hachette Book Group.

Kagan, Robert (2018), The jungle grows back: America and our imperiled world. New York: Alfred A. Knopf.

Lévy, Bernard-Henri (2018), L’empire et les cinq rois. Paris: Bernard Grasset. (NB hier bestaat ook een Engelse uitgave van, verschenen bij Henry Holt &co.)


Voor de veiligheidsconferentie 2019 zie: