Wie liever niets verandert, moet een cultuurproject beginnen

Aantekeningen naar aanleiding van berichten over de Belastingdienst[*]

Huibert de Man[†], Geldrop

Media horen de klok luiden

De media waren er vol van. Van artikelen in Trouw tot in het programma van Lubach ging het over de ‘cultuur’ van de Belastingdienst. Een onderzoek van de FNV liet zien dat vrijwel iedereen die geantwoord had op de enquête, ontevreden was. Het woord ‘angstcultuur’ werd veel gebruikt. De onthullingen van een klokkenluider over de manier waarop medewerkers door hun superieuren waren aangespoord om in strijd met de wet te handelen, waren een belangrijke achtergrond voor het FNV-rapport, dat niet voor niets de titel kreeg ‘Hoor de klok luiden’. Maar daarin ging het ook over heel andere dingen, zoals werkomstandigheden, inrichting van kantoren, slecht functionerende computersystemen en inadequate scholing. De algemene noemer was echter de ‘cultuur’ die niet deugde; daarbij sloot het rapport aan bij eerdere interne onderzoekingen en projecten in het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst. Voor het verbeteren van de Belastingdienst ging het niet alleen om de drie pijlers ‘personeel, ICT en Sturing en Beheersing’. Een vierde pijler moest worden ontwikkeld in het cultuurtraject ‘Wij zijn de Belastingdienst’. Bij de Belastingdienst ziet men deze cultuurverandering als een zaak van alle medewerkers.

Is cultuur een knop om aan te draaien?

Maar is het wel zo handig om de problemen van de Belastingdienst in één woord samen te vatten als ‘cultuur’?  Misschien wel, want als er één knop is waar je aan moet draaien om alle problemen in één keer op te lossen en die knop is ‘de cultuur’, dan zou je dus de diepere oorzaak aanpakken van integriteitsproblemen op het managementniveau, motivatieproblemen van medewerkers, falende samenwerking in projecten en leiderschapsproblemen binnen teams, om maar een paar dingen te noemen. En dat in een organisatie waarin meer dan 25 duizend medewerkers rond 10 miljoen aangiften afhandelen in zeer complexe en geautomatiseerde administratieve processen binnen een complex en steeds veranderend juridisch kader. Ik ben echter bang dat zo’n knop niet bestaat en ik weet zeker dat ‘cultuur’ niet zo’n gemakkelijke knop is om aan te draaien. Dit geldt zeker niet alleen voor de Belastingdienst, die nu toevallig in het nieuws is, maar evenzeer voor andere grote administratieve publieke organisaties die met vergelijkbare problematiek kampen (denk aan UWV, NVWA).

Extreme complexiteit en voorspelbare problemen

Dat een organisatie als de Belastingdienst problemen heeft, waarvan sommige ernstig, hoeft niet te verbazen. Mij verbaast het eerder dat er zoveel goed gaat, als je de complexiteit ervan in ogenschouw neemt: zeer complexe administratieve processen ingebed in informatietechnologie, doorlopende veranderingen in werkprocessen vanuit de politiek, grote mate van zichtbaarheid voor het publiek, een management dat ingeklemd zit tussen de politiek-bestuurlijk opdrachtgever, de eigen werknemers (en vertegenwoordigers daarvan) en de belastingplichtige burgers en bedrijven. En dit met personeel dat na jarenlange vergrijzing nu weer met jongere medewerkers wordt aangevuld, met als mogelijk gevolg een generatiekloof binnen de organisatie. Dat er in zo’n organisatie niet meer mis gaat dan het geval is, is eigenlijk verbazingwekkend.

Hoe pakken we problemen aan?

Maar problemen moeten worden opgelost. Waar managers niet-integer gedrag aanmoedigen, moet dit worden aangepakt. Als medewerkers zich onveilig voelen, kun je dat niet eenvoudig zo laten. En waar de eenzijdige nadruk op meetbare resultaten (‘afrekencultuur’) ten koste gaat van samenwerking en motivatie, moet je wel kijken hoe je het prestatiemanagement vorm wilt geven. Alleen, moet je dat dan ‘cultuur’ gaan noemen en moet je dan ‘cultuurprojecten’ gaan starten? Ik sluit niet uit dat je onder deze noemer nuttige dingen kunt doen – en in veel organisaties gebeurt dat ook – maar ik zie vooral nadelen.

Cultuur is breed en weinig tastbaar

Allereerst is ‘cultuur’ een breed en weinig tastbaar begrip. Het gaat in het algemeen om de (vaak verborgen) spelregels die het gedrag van mensen in een groep of organisatie bepalen. Die zijn niet direct te zien. Als je zo kijkt, praat je dus niet meer over wat mensen feitelijk met elkaar doen, maar over achterliggende principes, normen, waarden en vooronderstellingen. Voor een analyse kan dat nuttig zijn, maar wat doe je ermee? Voor het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst legde een rapport bloot, wat de ‘spelregels’ waren die het gedrag van managers kennelijk bepaalden, zoals  ‘Zorg dat de bewindspersonen niet in de problemen komen’. Dat levert een fraai plaatje op van de ‘cultuur’ op managementniveau, maar wat kun je daarmee dan doen? Het is dan alsof je de zichtbare wereld van het gedrag van de managers door een onzichtbare wereld van de spelregels vervangt. Wordt het gedrag daardoor gemakkelijker te veranderen? Je loopt het risico dat het gesprek over gedrag verandert in een abstracte discussie over de cultuur. En praten over de cultuur verandert organisaties meestal niet.

De illusie van de cultuur als ‘ding’

Een ander probleem is dat we de abstractie ‘cultuur’ gaan zien als een ‘ding’ dat we kunnen veranderen. Als men binnen de Belastingdienst de cultuur als een vierde poot gaat zien om de organisatie mee in te richten, dan ontstaat de illusie dat je cultuur kunt ontwerpen, implementeren en aanpassen zoals andere managementinstrumenten. Maar cultuur is toch in de eerste plaats een neerslag van langdurige leerprocessen tussen mensen, een collectief geheugen over de manier waarop ze samen dingen doen. Wie er dan even een nieuwe cultuur in wil ‘pluggen’ komt bedrogen uit. En daarbij komt ook nog dat cultuur nauw verweven is met de andere pijlers van organisatieontwerp, zoals de inrichting van werkprocessen en systemen van sturing en controle. Door cultuur als een apart ding te zien, vergeet je dat de sleutel tot verandering ervan wel eens in een ander beoordelingssysteem, kantoorontwerp of selectiebeleid kan zitten.

Het is altijd de cultuur van de ander

Door cultuur als een ‘ding’ te zien, creëren we ook de illusie dat wij zelf buiten de cultuur staan. Het management kan dan praten over de cultuur van de medewerkers die anders moet en daarvoor ‘instrumenten’ zoeken. Medewerkers kunnen de cultuur van het management als oorzaak aanwijzen van al hun problemen. Cultuur gaat dan steeds over ‘de ander’, wiens cultuur niet deugt. Ook in de publiciteit rond de cultuur van de Belastingdienst zien we dit. Staatssecretaris Menno Snel vond het ‘hoog tijd om de menselijke kant meer aandacht te geven’ en wilde daarom aan de cultuur gaan werken. Maar de FNV schreef vervolgens:
Een prima initiatief om de menselijke kant meer aandacht te geven, vindt FNV Overheid. Maar de staatssecretaris legt met zijn slogan de bal wel heel nadrukkelijk bij de medewerkers neer. Terwijl die juist willen dat een verandering vanuit de top van de organisatie komt.’
Zo ontstaat er dus een pingpongspel tussen partijen over wie nu eigenlijk de cultuur moet veranderen, met als impliciete boodschap ‘ik hoef niet te veranderen’. Dat de staatssecretaris zowel als de FNV oorzaak is van de cultuur die men wil veranderen, blijft buiten beeld.

Maak problemen kleiner en concreter

Cultuur maakt problemen dus vager, groter en breder. Tevens leg je met dit begrip een probleem gemakkelijk bij een ander neer, terwijl je jezelf ervan distantieert. Wat dan wel? Ik denk dat we allereerst moeten vermijden om concrete aanwijsbare problemen abstracter en minder tastbaar te maken door gebruik van het woord ‘cultuur’. Problemen worden hanteerbaar door ze op een intelligente manier juist kleiner en concreter te maken. Dat betekent dus ook dat we niet alle problemen van een organisatie op een hoop moeten gooien om ze dan als geheel op te lossen. En zeker moeten we de verleiding weerstaan om bij een oplosbaar probleem dieper naar ‘oorzaken’ te graven totdat het zo complex is dat we er niet meer uitkomen. Dat is garantie voor het niet oplossen van problemen.

Pak de harde ontwerpproblemen van de organisatie aan

We hoeven het woord cultuur niet weg te gooien - het idee van vaak verborgen spelregels die het handelen in groepen bepalen blijft heel nuttig - , maar we moeten ook beseffen dat het ‘harde’ managementinstrumentarium vaak beter in staat is om gedrag te sturen dan ‘cultuurinterventies. Denk aan de manier waarop we processen inrichten en onze planning en control vormgeven. Maar ook de technologie van de organisatie is dermate bepalend voor wat mensen ermee kunnen doen en hoe ze met elkaar kunnen samenwerken, dat daar sleutels liggen voor verandering. Een aanpak waarin je de cultuur als aparte poot ziet van de organisatie, los van de harde organisatie-inrichting en technologie, belooft symbolische projecten met weinig praktisch effect. In organisaties zoals de Belastingdienst is het daarom zaak om eventuele projecten onder de vlag van cultuur in te bedden in concrete door medewerkers ervaren problematiek en te koppelen aan herontwerp van structuren, processen en technologie (ICT).  Maar wie liever niets verandert, moet gewoon een cultuurtraject beginnen.

Bronnen


27 november Metro: onrust op de werkvloer

27 november NOS over angstcultuur

12 november 2019  Trouw: Belastingdienst handelde jarenlang in strijd met wet

november 2019: rapport FNV ‘Hoor de klok luiden’

19 okt 2019 Trouw

10 juli 2019: column van Bennebroek over cultuurverandering (met voorbeeld Belastingdienst)


2 juli 2019 NRC

2 juli  2019 Eerste voortgangsrapportage op het Jaarplan 2019 Belastingdienst

28 mei 2019 Rapport Ongeschreven Regels









[*] Deze notitie berust uitsluitend op berichten die via Internet verschenen. Het is niet meer dan een persoonlijke reflectie op basis van beperkte gegevens.

[†] Socioloog, met ervaring als universitair hoofddocent in Groningen, Heerlen en Maastricht op het gebied van organisatiekunde, met nadruk op organisatieontwerp, organisatieverandering en organisatiecultuur.

Comments

Popular posts from this blog

Hofstede and China: Limitations

Reflections on Yemeni culture