Wie liever niets verandert, moet een cultuurproject beginnen
Aantekeningen naar aanleiding van berichten over de
Belastingdienst[*]
Huibert de Man[†], Geldrop
Media horen de klok luiden
De media waren er vol van. Van artikelen in Trouw tot in het
programma van Lubach ging het over de ‘cultuur’ van de Belastingdienst. Een
onderzoek van de FNV liet zien dat vrijwel iedereen die geantwoord had op de
enquête, ontevreden was. Het woord ‘angstcultuur’ werd veel gebruikt. De
onthullingen van een klokkenluider over de manier waarop medewerkers door hun
superieuren waren aangespoord om in strijd met de wet te handelen, waren een
belangrijke achtergrond voor het FNV-rapport, dat niet voor niets de titel
kreeg ‘Hoor de klok luiden’. Maar daarin ging het ook over heel andere dingen,
zoals werkomstandigheden, inrichting van kantoren, slecht functionerende
computersystemen en inadequate scholing. De algemene noemer was echter de ‘cultuur’
die niet deugde; daarbij sloot het rapport aan bij eerdere interne
onderzoekingen en projecten in het Ministerie van Financiën en de
Belastingdienst. Voor het verbeteren van de Belastingdienst ging het niet
alleen om de drie pijlers ‘personeel, ICT en Sturing en Beheersing’. Een vierde
pijler moest worden ontwikkeld in het cultuurtraject ‘Wij zijn de
Belastingdienst’. Bij de Belastingdienst ziet men deze cultuurverandering als
een zaak van alle medewerkers.
Is cultuur een knop om aan te draaien?
Maar is het wel zo handig om de problemen van de
Belastingdienst in één woord samen te vatten als ‘cultuur’? Misschien wel, want als er één knop is waar
je aan moet draaien om alle problemen in één keer op te lossen en die knop is
‘de cultuur’, dan zou je dus de diepere oorzaak aanpakken van
integriteitsproblemen op het managementniveau, motivatieproblemen van
medewerkers, falende samenwerking in projecten en leiderschapsproblemen binnen
teams, om maar een paar dingen te noemen. En dat in een organisatie waarin meer
dan 25 duizend medewerkers rond 10 miljoen aangiften afhandelen in zeer
complexe en geautomatiseerde administratieve processen binnen een complex en
steeds veranderend juridisch kader. Ik ben echter bang dat zo’n knop niet
bestaat en ik weet zeker dat ‘cultuur’ niet zo’n gemakkelijke knop is om aan te
draaien. Dit geldt zeker niet alleen voor de Belastingdienst, die nu toevallig
in het nieuws is, maar evenzeer voor andere grote administratieve publieke
organisaties die met vergelijkbare problematiek kampen (denk aan UWV, NVWA).
Extreme complexiteit en voorspelbare problemen
Dat een organisatie als de Belastingdienst problemen heeft,
waarvan sommige ernstig, hoeft niet te verbazen. Mij verbaast het eerder dat er
zoveel goed gaat, als je de complexiteit ervan in ogenschouw neemt: zeer
complexe administratieve processen ingebed in informatietechnologie, doorlopende
veranderingen in werkprocessen vanuit de politiek, grote mate van zichtbaarheid
voor het publiek, een management dat ingeklemd zit tussen de
politiek-bestuurlijk opdrachtgever, de eigen werknemers (en vertegenwoordigers
daarvan) en de belastingplichtige burgers en bedrijven. En dit met personeel
dat na jarenlange vergrijzing nu weer met jongere medewerkers wordt aangevuld,
met als mogelijk gevolg een generatiekloof binnen de organisatie. Dat er in
zo’n organisatie niet meer mis gaat dan het geval is, is eigenlijk
verbazingwekkend.
Hoe pakken we problemen aan?
Maar problemen moeten worden opgelost. Waar managers
niet-integer gedrag aanmoedigen, moet dit worden aangepakt. Als medewerkers
zich onveilig voelen, kun je dat niet eenvoudig zo laten. En waar de eenzijdige
nadruk op meetbare resultaten (‘afrekencultuur’) ten koste gaat van
samenwerking en motivatie, moet je wel kijken hoe je het prestatiemanagement
vorm wilt geven. Alleen, moet je dat dan ‘cultuur’ gaan noemen en moet je dan
‘cultuurprojecten’ gaan starten? Ik sluit niet uit dat je onder deze noemer
nuttige dingen kunt doen – en in veel organisaties gebeurt dat ook – maar ik
zie vooral nadelen.
Cultuur is breed en weinig tastbaar
Allereerst is ‘cultuur’ een breed en weinig tastbaar begrip.
Het gaat in het algemeen om de (vaak verborgen) spelregels die het gedrag van
mensen in een groep of organisatie bepalen. Die zijn niet direct te zien. Als
je zo kijkt, praat je dus niet meer over wat mensen feitelijk met elkaar doen,
maar over achterliggende principes, normen, waarden en vooronderstellingen.
Voor een analyse kan dat nuttig zijn, maar wat doe je ermee? Voor het Ministerie
van Financiën en de Belastingdienst legde een rapport bloot, wat de
‘spelregels’ waren die het gedrag van managers kennelijk bepaalden, zoals ‘Zorg dat de bewindspersonen niet in de
problemen komen’. Dat levert een fraai plaatje op van de ‘cultuur’ op
managementniveau, maar wat kun je daarmee dan doen? Het is dan alsof je de
zichtbare wereld van het gedrag van de managers door een onzichtbare wereld van
de spelregels vervangt. Wordt het gedrag daardoor gemakkelijker te veranderen?
Je loopt het risico dat het gesprek over gedrag verandert in een abstracte
discussie over de cultuur. En praten over de cultuur verandert organisaties
meestal niet.
De illusie van de cultuur als ‘ding’
Een ander probleem is dat we de abstractie ‘cultuur’ gaan
zien als een ‘ding’ dat we kunnen veranderen. Als men binnen de Belastingdienst
de cultuur als een vierde poot gaat zien om de organisatie mee in te richten,
dan ontstaat de illusie dat je cultuur kunt ontwerpen, implementeren en aanpassen
zoals andere managementinstrumenten. Maar cultuur is toch in de eerste plaats
een neerslag van langdurige leerprocessen tussen mensen, een collectief
geheugen over de manier waarop ze samen dingen doen. Wie er dan even een nieuwe
cultuur in wil ‘pluggen’ komt bedrogen uit. En daarbij komt ook nog dat cultuur
nauw verweven is met de andere pijlers van organisatieontwerp, zoals de
inrichting van werkprocessen en systemen van sturing en controle. Door cultuur
als een apart ding te zien, vergeet je dat de sleutel tot verandering ervan wel
eens in een ander beoordelingssysteem, kantoorontwerp of selectiebeleid kan
zitten.
Het is altijd de cultuur van de ander
Door cultuur als een ‘ding’ te zien, creëren we ook de
illusie dat wij zelf buiten de cultuur staan. Het management kan dan praten
over de cultuur van de medewerkers die anders moet en daarvoor ‘instrumenten’
zoeken. Medewerkers kunnen de cultuur van het management als oorzaak aanwijzen
van al hun problemen. Cultuur gaat dan steeds over ‘de ander’, wiens cultuur
niet deugt. Ook in de publiciteit rond de cultuur van de Belastingdienst zien
we dit. Staatssecretaris Menno Snel vond het ‘hoog tijd om de menselijke kant
meer aandacht te geven’ en wilde daarom aan de cultuur gaan werken. Maar de FNV
schreef vervolgens:
‘Een prima initiatief
om de menselijke kant meer aandacht te geven, vindt FNV Overheid. Maar de
staatssecretaris legt met zijn slogan de bal wel heel nadrukkelijk bij de
medewerkers neer. Terwijl die juist willen dat een verandering vanuit de top
van de organisatie komt.’
Zo ontstaat er dus een pingpongspel tussen partijen over wie
nu eigenlijk de cultuur moet veranderen, met als impliciete boodschap ‘ik hoef
niet te veranderen’. Dat de staatssecretaris zowel als de FNV oorzaak is van de
cultuur die men wil veranderen, blijft buiten beeld.
Maak problemen kleiner en concreter
Cultuur maakt problemen dus vager, groter en breder. Tevens
leg je met dit begrip een probleem gemakkelijk bij een ander neer, terwijl je
jezelf ervan distantieert. Wat dan wel? Ik denk dat we allereerst moeten
vermijden om concrete aanwijsbare problemen abstracter en minder tastbaar te
maken door gebruik van het woord ‘cultuur’. Problemen worden hanteerbaar door
ze op een intelligente manier juist kleiner en concreter te maken. Dat betekent
dus ook dat we niet alle problemen van een organisatie op een hoop moeten
gooien om ze dan als geheel op te lossen. En zeker moeten we de verleiding
weerstaan om bij een oplosbaar probleem dieper naar ‘oorzaken’ te graven totdat
het zo complex is dat we er niet meer uitkomen. Dat is garantie voor het niet
oplossen van problemen.
Pak de harde ontwerpproblemen van de organisatie aan
We hoeven het woord cultuur niet weg te gooien - het idee
van vaak verborgen spelregels die het handelen in groepen bepalen blijft heel
nuttig - , maar we moeten ook beseffen dat het ‘harde’
managementinstrumentarium vaak beter in staat is om gedrag te sturen dan ‘cultuurinterventies.
Denk aan de manier waarop we processen inrichten en onze planning en control
vormgeven. Maar ook de technologie van de organisatie is dermate bepalend voor
wat mensen ermee kunnen doen en hoe ze met elkaar kunnen samenwerken, dat daar
sleutels liggen voor verandering. Een aanpak waarin je de cultuur als aparte
poot ziet van de organisatie, los van de harde organisatie-inrichting en
technologie, belooft symbolische projecten met weinig praktisch effect. In organisaties
zoals de Belastingdienst is het daarom zaak om eventuele projecten onder de
vlag van cultuur in te bedden in concrete door medewerkers ervaren problematiek
en te koppelen aan herontwerp van structuren, processen en technologie (ICT). Maar wie liever niets verandert, moet gewoon
een cultuurtraject beginnen.
Bronnen
27 november Metro:
onrust op de werkvloer
27 november NOS over
angstcultuur
12 november 2019 Trouw: Belastingdienst handelde jarenlang in
strijd met wet
november 2019:
rapport FNV ‘Hoor de klok luiden’
19 okt 2019 Trouw
10 juli 2019: column van Bennebroek over cultuurverandering
(met voorbeeld Belastingdienst)
2 juli 2019 NRC
2 juli 2019 Eerste voortgangsrapportage op
het Jaarplan 2019 Belastingdienst
28 mei 2019 Rapport Ongeschreven Regels
[*] Deze
notitie berust uitsluitend op berichten die via Internet verschenen. Het is
niet meer dan een persoonlijke reflectie op basis van beperkte gegevens.
[†] Socioloog,
met ervaring als universitair hoofddocent in Groningen, Heerlen en Maastricht
op het gebied van organisatiekunde, met nadruk op organisatieontwerp, organisatieverandering
en organisatiecultuur.
Comments
Post a Comment