ICT en de overheid: adviezen van de commissie gevangen in oude reflexen

Huibert de Man, Strategisch Onderzoek en Advies, Geldrop, 16 oktober 2004

Even voor de duidelijkheid: de overheid heeft wel degelijk grote problemen met haar ICT en de beheersbaarheid van de activiteiten, uitgaven op dat gebied. Dat weet iedereen die daar zelfs maar zijdelings mee te maken heeft. Daarom is het op zichzelf goed dat een parlementaire enquêtecommissie helpt om dit onderwerp hoger op de agenda te plaatsen. Toen het verhaal op 15 oktober 2014 openbaar werd, stonden de kranten meteen al vol met citaten uit of interpretaties van het rapport. Het viel meteen op dat alle tien conclusies negatief waren: er deugt werkelijk niets van. Daarbij krijgt iedereen een stevige veeg uit de pan: de politiek verantwoordelijke bestuurders, het parlement, de ambtelijke leiding op de ministeries en de projectmanagers. Als je de kranten zo leest, dan krijg je toch de indruk: ‘het is niks en het wordt niks’. Dat maakt natuurlijk des te nieuwsgieriger naar de aanbevelingen. Hoe gaat de overheid zichzelf als een soort baron Von Münchhausen aan de eigen haren uit het ICT-moeras trekken als het aan de commissie ligt?

De nadruk in het rapport ligt op maatregelen die de greep op de ICT versterken. Daarbij gaat het vooral op het creëren of veranderen van structuren en formele procedures, om zo te zorgen dat de zaken rondom ICT ‘op orde’ zijn. Ik noem hier de vorming van een centraal bureau ICT-toetsing (BIT), meer centrale sturing in het ICT-beleid, centralisatie van ICT-inkoop, vergroting van de macht van departementale CIO’s, verbeteringen van contracten en strakkere handhaving daarvan, waar het nodig is met de rechter, een betere zakelijke verantwoording van ICT-projecten voor en tijdens projecten en betere informatievoorziening.  De toon van dit alles is streng: er moet nu eens stevig worden ingegrepen. De vraag is natuurlijk of de gekozen middelen – meer top-down besturing, meer expliciete verantwoording, meer stroomlijning van procedures – het gewenste effect zullen hebben. Kan een overheid, die kennelijk tot nu niet voldoende in staat is geweest is om de eigen ICT-inspanningen te beheersen, dit plotseling wel, nu het in een rapport staat? Zijn de hiërarchische en structurele maatregelen adequaat?

Een belangrijke vraag die je je hierbij kunt stellen is of wat er in het rapport staat wel zo nieuw is. Wist men dit allemaal niet? Uit wat ik zelf in de afgelopen jaren heb gezien en gehoord, lijken me de conclusies niet erg onverwacht. Ik denk dat ze dat ook voor mensen in en rond de overheid niet zijn. Dat is niet ongebruikelijk bij managementproblemen. Meestal weet men eigenlijk wel wat er fout gaat. De echte vraag is dan, wat mensen in problematische situaties er dan van weerhoudt om beter en effectiever te handelen. Het is best bekend dat er in de overheid vaak geen lessen worden getrokken uit fouten bij grote projecten. Maar we weten ook dat met die kennis weinig gebeurt. Kennelijk zijn er sterke prikkels om niet van fouten te leren. Welke zijn dat? Daarover staat nauwelijks iets in het rapport. Wel komt men met de dooddoener dat er een ‘mentaliteitsverandering’ nodig is. En men denkt dat de oprichting van het BIT een basis zal zijn voor ‘gedragsverandering’. Sinds wanneer leiden dit soort structuurwijzigingen tot anders denken en handelen? We zullen eerst beter moeten begrijpen waardoor mensen in de grote projecten van de overheid handelen zoals ze doen en daarover staat weinig in het rapport. Dat komt vooral doordat men analyse en beoordeling door elkaar haalt. En beoordeling blijkt vooral veroordeling. Je kunt een hele sector beschuldigen van een gebrek aan lerend vermogen – een constatering die feitelijk niet helemaal onjuist is – maar dat brengt nog geen leren op gang! De versterking van top-down besturing, verantwoording en controle – de bestuurlijke reflex waar het rapport van doordrenkt is – zal eerder tot conformistisch gedrag en schijnbeheersing leiden. Dat weten we uit de literatuur over management control. Door de toegenomen informatiestromen richting ambtelijke top, politiek bestuur en volksvertegenwoordiging – dit door de toenemende nadruk op verantwoording - , zal daar meer informatie terecht komen dan men kan verwerken. Dit kan de facto tot een verminderde sturing leiden! De verhouding tussen zelfsturing en autonomie op uitvoeringsniveau en de noodzaak van verantwoording en sturing op hoofdlijnen op het niveau van departementen en programma’s komt in het gehele rapport niet aan de orde. Een ouderwets bureaucratisch beheersingsdenken overheerst.

Dit bureaucratische denken past niet bij de wereld waar we, vooral ook dankzij ICT, in leven. De complexiteit van hedendaagse overheidsorganisaties is niet te vangen in starre hiërarchische structuren en systemen van planning en control. Het denken over ICT als een apart te managen ‘aspect’ van de bedrijfsvoering is daarbij achterhaald. De bureaucratische reflex om op dit aspect weer managers (CIO’s) en besturingsorganen (BIT) te zetten, is bekend ineffectief in situaties met een hoge complexiteit. In het bedrijfsleven is men wat dat betreft al een stap verder. Zoals Strikwerda (2014) schrijft, hebben succesvolle bedrijven geen ICT-projecten en dus ook geen ICT-managers en –toetsingsorganen. ICT is een centraal aspect van de bedrijfsvoering en dat hoort in de lijn van de organisatie thuis. Het apart houden van ICT en het centraliseren van deze functie bij de overheid, zoals door het rapport-Elias bepleit, leidt tot ineffectieve aspectsturing en daarmee tot onbeheersbaarheid. Het zou niet moeten gaan om het optimaliseren van ICT, maar om innovatief organiseren bij de overheid waarvan ICT-middelen een belangrijke ingrediënt vormen. Zoals De Bruijn (2014) in een column schrijft, zou het moeten gaan om innovatie op systeemniveau. Maar dat is wat anders dan centralistisch te touwtjes aantrekken voor het aspect ICT! Om innovatief met ICT om te gaan, hebben we een andere blik op organisaties nodig dat rekening houdt met complexiteit (Mulder, 2014).

Overigens bevat het rapport wel degelijk elementen die voor een innovatieve aanpak van belang zijn. Zo wordt er op verschillende punten gewezen op het belang van ICT-deskundigheid binnen de overheid, het bestuur en de politiek. Als meer mensen weten waar het om gaat, is integratie van ICT in de bedrijfsvoering beter te realiseren. De aanbevelingen om ICT in de opleidingen van rijksambtenaren een grotere rol te geven, lijkt dus nuttig, als daarbij de relatie met de inrichting van processen en organisaties voorop staat.

Betrokkenen moeten beseffen dat zij zich inderdaad met de eigen haren uit het moeras proberen te trekken. De problemen die de overheid heeft met ICT worden veroorzaakt door denkwijzen en routines die diep in de cultuur van de overheid verankerd zijn, maar niet meer passen bij de complexe wereld waarin wij leven. Zolang we deze problemen proberen op te lossen met dezelfde logica – hiërarchie, beheersing, formele verantwoording, zekerheid zoeken – zakken we verder de modder in. Juist wie de overheid wil verbeteren, moet kritisch zijn over de eigen vooronderstellingen. Dat was voor de enquêtecommissie nog een stap te ver.

Bronnen

Bruijn, Dirk-Jan de (2014), ICT bij de overheid: van optimaliseren naar écht innoveren, Managementsite.nl, 2 juni: https://www.managementsite.nl/optimaliseren-cht-innoveren

Mulder, Nicoline (2014), ‘Een chaordische kijk op IT-projecten’, in Arno Nuijten en Mark van Twist (red.), IT-complexiteit en beheersing: op zoek naar woorden voorbij bestaande kaders. Rotterdam: Erasmus School of Accounting and Assurance.

Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, nr. 5, nr. 33 326, ISS 0921 – 7371

Strikwerda, Hans (2014), Een succesvol  bedrijf kent geen ICT-projecten, Managementsite.nl, 25 juni:  https://www.managementsite.nl/succesvol-bedrijf-kent-geen-ictprojecten

Bijlage: de aanbeveling van de enquêtecommissie

·      Er wordt een tijdelijke ICT-autoriteit opgericht, die als sluis zal functioneren: het BIT (Bureau ICT-toetsing).

·      De Kamer neemt in haar Reglement van Orde op dat moties en initiatiefwetsvoorstellen op verzoek van een Kamerlid kunnen worden getoetst door het BIT.

·      De Kamer vergroot het eigen ICT-bewustzijn, bijvoorbeeld door ICT op te nemen in het introductieprogramma voor nieuwe Kamerleden en geregeld contact te hebben met het BIT.

·      De Kamer gaat meer gebruikmaken van bestaande instrumenten zoals de Regeling Grote Projecten, en gaat met deze intensievere informatievoorziening ook daadwerkelijk iets doen.

·      Het kabinet overweegt voortaan expliciet en structureel de mogelijke gevolgen en risico's van zijn besluiten vanuit ICT-perspectief.

·      De rijksoverheid brengt meer centrale sturing aan in haar ICT-beleid, onder andere door één Minister verantwoordelijk te stellen voor het beleid rondom de beheersing van ICT-projecten.

·      De CIO Rijk krijgt per direct meer bevoegdheden en doorzettings-macht in de uitvoering van het algemene ICT-beleid.

·      De besparingen en maatschappelijke opbrengsten van het algemene ICT-beleid worden zichtbaar gemaakt.

·      De rijksoverheid ziet daadwerkelijk toe op naleving van haar pas-toe-of-leg-uit-beleid rondom opensourcesoftware en open standaarden.

·      Ga door met de centralisatie van ICT-inkoop en rijksbrede ICT-voorzieningen.

·      De rollen en verantwoordelijkheden binnen alle ICT-projecten van de rijksoverheid, inclusief die van publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen, zijn duidelijk belegd. Er is altijd één bewindspersoon eindverantwoordelijk voor een ICT-project met een groot publiek belang.

·      De departementale ClO's geven meer prioriteit aan de beheersing van ICT-projecten en krijgen meer doorzettingsmacht.

·      De kwaliteit van informatie over grote en risicovolle ICT-projecten wordt verbeterd in de jaarrapportages; het Rijks ICT-dashboard gaat zo spoedig mogelijk zinnige informatie bevatten.

·      De rijksoverheid verzamelt en analyseert continu en structureel de gegevens van zo veel mogelijk ICT-projecten en het projectmanagement maakt gebruik van de gevonden patronen.

·      De rijksoverheid zorgt ervoor dat zij in staat is rijksbreed een goede prioritering te maken van ICT-projecten.

·      De zakelijke rechtvaardiging wordt niet alleen bij de start maar tijdens het hele ICT-project gebruikt.

·      Er komt een verplichte starttoets bij projecten van meer dan 5 miljoen euro met een belangrijke ICT-component.

·      Er komt een jaarlijks totaaloverzicht van de ICT-kosten bij de rijksoverheid.

·      Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 326, nr. 5         21

·      De rijksoverheid neemt genoeg ICT-experts in dienst.

·      Er komt een centraal en structureel ICT-opleidingsprogramma voor opdrachtgevers en projectleiders binnen de rijksoverheid.

·      ICT wordt een vast onderdeel van interne opleidingen voor alle rijksambtenaren.

·      De departementale CIO ziet erop toe dat rollen en verantwoordelijkheden helder zijn belegd.

·      De rijksoverheid zorgt ervoor dat alle betrokkenen voortaan expliciet belang hebben bij een succesvolle afronding van het project.

·      De uitvoerders en alle managementlagen dienen hun ambtelijke top en bestuurders te voorzien van realistische informatie over de voortgang van een project.

·      Onderdeel van het personeelsbeleid bij de rijksoverheid wordt de eis dat medewerkers voldoende ICT-kundig zijn om hun functie te kunnen vervullen.

·      De rijksoverheid is verplicht om voor en/of tijdens aanbestedingstrajecten altijd te overleggen met de markt op basis van een pas-toe-of-leg-uit-beleid.

·      Het functioneel aanbesteden wordt verplicht in pas-toe-of-leg-uit-beleid.

·      Resultaten van een leverancier uit het verleden worden voortaan meegewogen in de beoordeling van aanbiedingen.

·      Er komt een gedragscode voor ICT-leveranciers, inclusief definities voor goed opdrachtgeverschap, opdrachtnemerschap en bijbehorende zorgplicht.

·      De mogelijkheden van de Aanbestedingswet worden voortaan beter benut.

·      De departementale CIO ziet erop toe dat de rijksoverheid zich als opdrachtgever in ICT-projecten professioneler en betrokkener opstelt.

·      De rijksoverheid vermijdt meerwerk en uurtarieven en zet hierbij eventuele perverse prikkels om in positieve prikkels.

·      In contracten staan altijd ontsnappingsclausules en wijzigingsprocedures.

·      Een contract verdwijnt na ondertekening niet in een la, maar wordt tijdens het project daadwerkelijk gebruikt. Rechtszaken worden bij wanprestatie normaal.